Авант-ПАРТНЕР РЕЙТИНГ № 1 от 30.03.2018

Муниципальные финансы: попытка обеспеченности

Города и районы Кузбасса все очень разные. Есть, что насчитывают сотни лет сознательного существования и те, что насчитывают едва полсотни лет. Есть, что выросли на угле и продолжают на нём работать, и те, что выросли вокруг руды, и те, что характеризуются как обычные сельские территории. Выделяются два крупных города, вокруг которых сложились большие агломерации, и заметно отличаются от юга и центра региона северо-восточные территории с довольно разряженным населением и небольшими районными центрами. У всех этих территорий довольно разная экономика и, соответственно, разная обеспеченность собственными бюджетными доходами. И поменять эту ситуацию сегодня вряд ли получится, настолько неравномерно складываются обстоятельства.

Под одну гребенку

Про муниципальные финансы не принято говорить много и сложно. Напротив, широко распространенная точка зрения на них, которую, кстати, зачастую именно так и формулируют сами представители местных властей, проста и понятна как железнодорожная линия – денег в казне муниципалитетов не было, нет и не будет. Разновидность этой же позиции: муниципалитеты бедны везде, во всем мире, и Россия не исключение. Однако, как все несчастливые семьи несчастливы по-своему, бедность муниципалитетов тоже имеет свои особенности.

Первое, что несложно заметить (см. таблицу №1 «Бюджетная обеспеченность муниципальных образований Кемеровской области в 2016 году»), нет особой разницы между кузбасскими муниципалитетами в их обеспеченности бюджетными доходами. И, соответственно, нет особой разницы в расходах. В данном случае речь идёт об общих показателях доходов и расходов. В целом такой показатель обеспеченности, как душевые доходы муниципального бюджета на 1 жителя, за небольшими исключениями находится в самых разных городах и районах в пределах 36 тысяч рублей. Плюс-минус 5-6 тысяч (12-15%).

Это означает, что в принципе нет особой разницы, большой ли это город как Новокузнецк, средний, как Белово, или малый, как Калтан. Сельская ли это территория, как, например, Чебулинский район, или сельская вместе с городом, как Топкинский. И у Новокузнецка в 2016 году было 30,4 тыс. рублей бюджетных доходов на жителя, у Кемерова, кстати, практически столько же – 30,7 тыс. рублей. Вопреки тому, что постоянно утверждают многие жители Новокузнецка о том, что Кемерово «обирает» Новокузнецк. У Белово и Топкинского района – по 29,9 тысяч рублей душевых бюджетных доходов, а вот у Калтана и Чебулинского района было даже чуть побольше: 34 тыс. и 33,6 тыс. рублей, соответственно. Хотя вряд ли эта разница в целых 10-12% сделала последние две территории по-настоящему более развитыми, чем Новокузнецк или Белово.

Такое положение принято считать результатом политики бюджетного выравнивания. Его цель, как обычно пишут в соответствующих документах – «обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных территорий за счет применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам». Такой подход применяется в перераспределении доходов федерального бюджета между регионами, а внутри регионов – между городами и районами.

Самые обеспеченные

В такой ситуации мало что показывают и мало о чем рассказывают списки лидеров (см. таблицы №2-4 «Самые обеспеченные кузбасские муниципалитеты», «Самые обеспеченные города» и «Самые обеспеченные районы»). Хотя, конечно, и в общем правиле случаются исключения. Таковым, к примеру, можно считать бюджетную обеспеченность Прокопьевского района. Этот муниципалитет настолько хорошо снабжается из собственных источников доходов (за счёт углепрома, см. ниже), что он единственным из кузбасских территорий лидирует и по собственным доходам, и по общему и по относительному их показателю.

В остальном же участники пяти самых обеспеченных по душевым бюджетным доходам территорий ничем в отличие Прокопьевского района не выделяются. У них нет ни крупной угольной индустрии, ни других крупных источников доходов. Собственных неналоговых и налоговых поступлений набирается всего 10%+. Поэтому отнести эти территории к закономерным лидерам, конечно, нельзя, они – классический продукт политики бюджетного выравнивания. Оно ведь не всегда буквально выравнивает под одну гребёнку, некоторые неровности всё же случаются. Поэтому центры кузбасской экономики, такие как Новокузнецк и Кемерово в этом списке отсутствуют.

Самые зажиточные

По показателю зажиточности, то есть, обеспеченности доходами бюджета за счёт собственных источников выделяются в первую очередь угольные территории. Особенно это характерно для пяти самых зажиточных в списке районов (см. таблицу №6) – все они экономически в первую очередь опираются на угольную промышленность. Даже Кемеровский район, который в отличие от в три раза более крупного по площади Новокузнецкого, может быть отнесён к пригородному району, к территории при Кемерово. Тем не менее, и в нём на довольно компактной территории действует несколько угольных разрезов и шахт. Как можно видеть и угольное обеспечение играет ограниченную роль – только четыре района могут на него опереться. Уже Ленинск-Кузнецкому району такой удачи не видать по одной причине – на его территории нет действующих угольных разрезов, только шахты. А с последних доходов бюджета не так много.

Именно по этой причине так резко различаются показатели собственных доходов в бюджетах самых зажиточных кузбасских городов (см. таблицу №5). Все представленные в этой пятёрке относятся к угольным городам, но уровень доходов бюджетов трёх первых превышает уровень последних двух в 2-2,5 раза. Поскольку первая тройка – Междуреченск, Краснобродский и Мыски – это города не только и не столько шахт, сколько разрезов. Тогда как Киселевск – это город уже не шахт, но весьма скромных по величине разрезов, а Ленинск-Кузнецкий – город подземного способа угледобычи.

Откуда деньги

Если не принимать в расчёт различные формы межбюджетных трансфертов в пользу муниципалитетов, основными источниками собственных доходов для них выступают местные налоги – на имущество физлиц и земельный налог. Кроме того, из региональных налогов местной казне перепадают 5% транспортного налога и все 100% поступления патентной системы обложения. Из налогов и платежей, относящихся к категории федеральных, в местный бюджет идёт часть (15%) доходов от налога на доходы физических лиц (НДФЛ), полностью единый налог на вмененный доход и сельскохозяйственный налог. Неналоговых доходов, а они уже все относятся к категории муниципальных, гораздо больше. Это – аренда имущества и земельных участков, а также их продажа, штрафы, административные платежи и сборы, плата за негативное воздействие на окружающую среду (зачисляется частично в муниципальный бюджет).

Если посмотреть на структуру собственных доходов безусловного лидера среди муниципальных бюджетов Прокопьевского района, то можно заметить – по объёму собственных налоговых доходов он не выделяется. В 2016 году налогов на территории было собрано всего 216 млн рублей, из которых 203 млн обеспечили поступления по НДФЛ (6548 рублей на 1 жителя территории). Для сравнения: совершенно не-угольная Тайга со сравнимым населением (26 тыс. человек против 31 тыс. в Прокопьевском районе) получила 112 млн доходов по НДФЛ (4307 рублей на душу). Разница заметная, но не великая. При этом Тайга получила в 2 раза больше, чем Прокопьевский район доходов по ЕНДВ: 8,1 млн рублей против 4,1 млн, акцизов на ГСМ: 12,7 млн рублей против 3,8 млн.

Но всё это нивелировало одно огромное преимущество Прокопьевского района – это территория расположения и хозяйственной деятельности десятка крупнейших кузбасских разрезов. А им необходимы сотни гектаров новой земли каждый год – под расширение разрезов и под новые отвалы вскрышных пород. В итоге, в 2016 году в бюджет района разом пришло 1 млрд рублей от сдачи в аренду земли и ещё 65,2 млн платы за негативное воздействие на окружающую среду. На этом фоне общие доходы Тайги от всех видов использования муниципального имущества (аренды и продажи) составили всего 19,2 млн рублей.

Сходная ситуация с доходами и в бюджетах других лидеров, как районов, так и городов. Главными кормильцами, причём арендными платежами, выступают угольщики. И эти доходы с лихвой перекрывают всё остальное. В таких обстоятельствах муниципальные власти, зависимые от этих доходов, в угольных городах и районах, горой стоят за угольщиков и их проекты. В то же время не-угольные территории никогда и близко не смогут подойти по уровню доходов от сдачи в аренду земли и муниципального имущества к уровню угольных территорий. И чтобы они не делали, как бы не привлекали малый бизнес (уровень доходов несколько сот рублей на 1 жителя в год), как бы не привлекали крупный промышленный бизнес, агропроекты, таких доходов как в Прокопьевском и Новокузнецком районах им не получить. Так складываются сегодня муниципальные финансы в Кузбассе как в главном угольном крае страны.